Venesiya Komissiyasının “Media haqqında” qanunla bağlı rəyi (çıxarış) (VII Hissə)

25/06/2022

Venesiya Komissiyası, “Media haqqında” qanunla bağlı Venesiya Komissiyasının rəyi, “Media haqqında” qanunla bağlı YEKUN rəy

Avropa Şurası

Avropa Hüquq Yoluyla Demokratiya Komissiyası

(Venesiya Komissiyası)

“Media haqqında” Azərbaycan Respublikası qanunu – RƏY

Bu rəy Avropa Şurası Parlament Assambleyasının (AŞPA) Monitorinq Komitəsinin 2 fevral 2022-ci il tarixli məktubuna əsasən Avropa Hüquq Yoluyla Demokratiya Komissiyası (Venesiya Komissiyası) tərəfindən hazırlanıb. Rəyin müəllifləri Neila Çabane, Herdis Thorgeirsdottir, Ben Vermeulen və Krisztina Rozgonyi-dir. Sənəd Venesiya Komissiyasının 17-18 iyun 2022-ci il tarixdə keçirilmiş 131-ci Plenar İclasında qəbul edilib və onun mətni iyunun 20-də ictimaiyyətə açıqlanıb.

“Media haqqında” qanunla bağlı Avropa Şurası Venesiya Komissiyasının rəyi (çıxarış)

Media subyektlərinin təsis olunması ilə bağlı – Qanunun 26-cı maddəsi

Qanun audiovizual media, çap mediası, onlayn media və xəbər agentlikləri olmaqla dörd müxtəlif media subyektinin yaradılması ilə bağlı tələbləri müəyyən edir. Qanunmedia subyektinin təsisçiləri üçün “Azərbaycan Respublikasında daimi yaşayan Azərbaycan vətəndaşı olmalıdır” tələbini qoyur.

Bundan başqa, əvvəllər ağır və ya xüsusilə ağır cinayətlərə, habelə ictimai mənəviyyat əleyhinə olan cinayətlərə görə məhkum edilmiş şəxslər, məhkumluğu ödənilməmiş və ya götürülməmiş şəxslər və ya məhkəmə tərəfindən məhdud fəaliyyət qabiliyyətli hesab edilən şəxslər media subyektinin təsisçisi (və ya iştirakçısı) ola bilməzlər. Qanun, bunlardan başqa, media subyektlərinin xaricdən maliyyələşməsinə də sərt məhdudiyyətlər müəyyən edir.

Saytların yığılması

Media quruluşlarının təsis edilməsinə (və ya iştirakçılığa) qoyulan məhdudiyyətlər Azərbaycanda media bazarına çıxışı gərəksiz yerə məhdudlaşdıra və milliyətinə, vətəndaşlığına və media subyektinin təsis edilməsi ilə az əlaqəli olan cinayətləri törətməsinə istinad edilərək müxtəlif şəxslərin media subyekti təsis etmək və ya orada iştirak etmək yolu ilə ifadə azadlığı hüququnu həyata keçirməsinə mane ola bilər. Məsələn, bir tarixi abidəyə ziyan vurduğuna görə məhkum olunmuş birinin hansı səbəbdən media subyektinin təsisçiliyindən və ya onun yaradılmasında iştirakdan məhrum edilməsini anlamaq çox çətindir. Bundan əlavə, məhkumluqla bağlı qeyd edilən tələblər, AİHM-in Azərbaycanda cinayət qanunvericiliyinin özbaşına tətbiqi ilə bağlı çıxardığı qərarlar diqqətə alınmadan dəyərləndirilə bilməz.
Daha əvvəllər Venesiya Komissiyasının vurğuladığı kimi, “mediada çoxsəslilik (…) ifadə azadlığının bir aspekti kimi qəbul edilə bilər. (…) Mediada çoxsəsliliyə milli, regional və yerli səviyyələrdə müxtəlif siyasi və mədəni baxışları əks etdirən çoxsaylı sərbəst və müstəqil media subyektləri mövcud olduğunda əldə edilmiş olur”. Venesiya Komissiyasının görüşünə görə, media sahibliyi ilə bağlı hüquqi müddəalar, çoxsəslilik və müstəqilliklə bağlı siyasət məqsədlərini dəstəkləməlidir. Media qurumlarının yaradılmasına və ya ona sahibliyə qoyulan hər hansı məhdudiyyət bu hədəflərə uyğun olmalıdır. Məsələn, Qanunun media üzərində xarici mülkiyyətə qadağa qoyması və xaricdən maliyyələşməni məhdudlaşdırması bu siyasətə uyğun gəlmir. Daha spesifik olaraq xarici mülkiyyətlə bağlı Venesiya Komissiyası, mediada çoxsəslilik və media məzmununun müxtəlifliyi ilə bağlı CM/Rec(2007)2 saylı Tövsiyəyə istinad edir: “Media üzərində xarici mülkiyyətə gətirilən hər hansı məhdudiyyət, özbaşına olaraq tətbiq edilməməli və dövlətlərin beynəlxalq hüquqla üzərlərinə götürdükləri öhdəlikləri, xüsusilə, “mediada çoxsəsliliyin” təmin edilməsi ilə bağlı pozitiv öhdəlikləri tam şəkildə diqqətə alınmalıdır”. Xarici vətəndaşlığı olan, xaricdə iqamət edən Azərbaycan vətəndaşlığı olan və ya media subyektinin təsis edilməsi ilə az əlaqəsi olan cinayətlər törətmiş şəxsləri media quruluşları qurmaqdan və ya bu subyektlərdə iştirakdan məhrum etmək üçün obyektiv əsaslar tapmaq çox çətindir. Bu səbəblərə görə, qanunun uyğun maddələri silinməlidir.

“Media haqqında” qanunla bağlı Avropa Şurası Venesiya Komissiyasının rəyi (çıxarış)

Audiovizual Şura ilə bağlı – Qanunun 43-cü maddəsi

Qanun, audiovizual media subyektlərinin fəaliyyətinin tənzimləmək və onlara nəzarət etmək üçün geniş səlahiyyətlərə malik olan Azərbaycan Respublikasının Audiovizual Şurasının (bundan sonra Şura) yaradılmasını nəzərdə tutur. Venesiya Komissiyası tərəfindən vurğulandığı kimi, “medianı tənzimləyən orqanlarla bağlı vahid Avropa modeli mövcud olmasa da, bu orqanların təşkili üçün əsas prinsip mediaya nəzarət edən qurumların müstəqil və qərəzsiz olmasıdır: bu, xüsusilə həmin qurumun üzvlərinin necə təyin olunması ilə bağlıdır”. Yayım sektorunu tənzimləyən qurumların müstəqilliyi və funksionallığı bağlı Rec(2000)23 saylı Tövsiyədə göstərilir ki, “(…) media azadlığına təminat verilməsində, eyni zamanda bu azadlıq və digər legitim hüquq və maraqlar arasında tarazlığın təmin edilməsində yayım sektoruna xüsusi olaraq təyin edilmiş, müvafiq sahədə ekspert biliklərinə malik müstəqil tənzimləyici orqanlar mühüm rol oynayırlar”. Tövsiyə, tənzimləyici qurumların müstəqilliyini qorumaq üçün onun status və səlahiyyətləri, maliyyə müstəqilliyini, qərarverici şəxslərin müstəqilliyini, bilik, şəffaflıq və hesabatlılıq mexanizmləri ilə bağlı bir sıra digər kriteriyaları ortaya qoyur.

Qanunun 45-ci maddəsinin 1-ci bəndi “Şura təşkilati və funksional müstəqilliyə malikdir və onun fəaliyyətinə qanunsuz müdaxilə etmək yolverilməzdir” göstərişini nəzərdə tutur. Şura dövlət büdcəsindən və “qanunla qadağan olunmayan digər mənbələrdən” maliyyələşir (Qanunun 43-cü maddəsinin 2-ci bəndi), bu, Şuranın hər il öz büdcəsini təmin etmək üçün dövlətin iradəsindən sistemli şəkildə asılı olacağını göstərir. Bundan başqa, “Şuranın strukturu və işçilərinin sayı” “müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan tərəfindən müəyyən edilir” (Qanunun 45-ci maddəsinin 2-ci bəndi). Onun yeddi üzvü “müvafiq icra hakimiyyəti orqanının müəyyən etdiyi orqan (qurum) tərəfindən vəzifəyə təyin və vəzifədən azad edilir” (Qanunun 48-ci maddəsinin 2-ci bəndi). Qanunda Şuranın təşkilati və funksional müstəqilliyə malik olduğu göstərilsə də, Şura müstəqil tənzimləyici orqan hesab edilə bilməz. O, zəruri maliyyə müstəqilliyinə, qərar qəbul etmə sərbəstliyinə və müstəqil şəkildə seçilmiş və namizədliyi irəli sürülmüş üzvlərə malik deyil. Şuranın icra hakimiyyətindən asılılığı, onun audiovizual mediaya lisenziya verilməsi ilə bağlı səlahiyyətləri baxımından əndişə vericidir. Venesiya Komissiyası, Qanunun 45-ci maddəsinin 1-ci bəndində nəzərdə tutulan icra hakimiyyətindən asılı olmayan kifayət qədər müstəqil qurum olmasını təmin etmək üçün Şuranın mövcud institusional quruluşunun yenidən nəzərdən keçirilməli olduğu qənaətindədir.

“Media haqqında” qanunla bağlı Avropa Şurası Venesiya Komissiyasının rəyi (çıxarış)

Audiovizual mediaların lisenziyalaşdırılması ilə bağlı – Qanunun 50-ci maddəsi

Qanun media subyektinin təsis edilməsi və ona sahibliklə bağlı tələblərdən başqa audiovizual medianın fəaliyyətini lisenziyalaşdırma sisteminə tabe edir. Lisenziyaların müsabiqə yoluya verilməsi nəzərdə tutulur. Konvensiyanın 10-cu maddəsinin 1-ci bəndinin üçüncü cümləsində ifadə edildiyi kimi, dövlətlər öz ərazilərində yayımın təşkilini, xüsusilə, onun texniki aspektlərini lisenziyalaşdırma sistemi vasitəsilə tənzimləyə bilərlər. Son onilliklərdə əldə edilmiş texniki tərəqqinin nəticəsi olaraq AİHM, mövcud tezliklər və kanallarla bağlı tətbiq edilən məhdudiyyətlərin əsaslarının artıq keçərli olmaması qənaətindədir. AİHM, lisenziyaların verilməsi (və ya lisenziya verilməsindən imtina olunması) ilə bağlı qərarların Konvensiyanın 10-cu maddəsinin 2-ci bəndində ifadə edilən digər tələblərin işığında qəbul edilməli olduğunu açıq şəkildə vurğulayıb. Qanun baxımından, Azərbaycanda lisenziyaların verilməsi (və ya lisenziya verilməsindən imtina olunması) ilə bağlı qərarların Konvensiyanın 10-cu maddəsinə uyğunluğuna dair bir çox məsələlər 8 avqust 2022-ci ildən etibarən lisenziyalaşdırma sistemi fəaliyyətə başlayandan sonra həmin sistemin təcrübədə necə işləyəcəyinə bağlı olacaq. Bu baxımdan, qərarvermə zamanı qiymətlənədirmə aparılarkən audiovizual sektorda plüralizmlə bağlı AİHM-in mövqeyinə istinad edilməli, belə bir həssas sektorda dövlətin müdaxilə etməmək kimi neqativ öhdəliyindən əlavə, təsirli plüralizmi qarantiya alına alacaq müvafiq qanunvericilik və inzibati sahədə addımların atılması ilə bağlı pozitiv öhdəliklərinin də olduğu mütləq diqqətə alınmalıdır.

Rəsmi qurumlar, Azərbaycanda audiovizual media üçün lisenziyalarin qeyri-müəyyən müddətə verildiyini və yalnız kiçik (bəzən simvolik) ödənişlərin tələb olunduğunu bildiriblər. Bunu məmnunluqla qarşılayan Venesiya Komissiyası bununla yanaşı, Qanunda nəzərdə tutulmuş lisenziyalaşdırma sisteminin həddindən artıq məhdudlaşdırıcı olması və ifadə azadlığının çərçivəsini daraldan məzmun daşıdığı qənaətindədir, çünki, Qanun, 1) bütün növ audiovizual media xidmətləri üçün qeydiyyat əvəzinə lisenziyalaşdırılma sistemi tələbi qoyur; 2) lisenziyalaşdırmanı milli və regional yerüstü televiziya və radio ilə məhdudlaşdırmır, bu sistemi heç biri məhdud resursların istifadəsi ilə bağlı olmayan peyk və kabel televiziyalarına (platforma yayımçılarına) və sifarişli yayım xidmətinə də aid edir (hansı ki, adətən yalnız qeydiyyatdan keçmək öhdəlikləri olur); 3) audiovizual xidmətlərin (televiziya və radio) lisenziyalaşdırılmasının, elektron rabitə (kabel və peyk) xidmətlərinin lisenziyalaşdırılması ilə qarışmış kimi görünür; 4) elektron rabitə xidmətlərinə adekvat icazəverməni nəzərdə tutmur. 2022-ci ilin aprelində “Lisenziyalar və icazələr haqqında” Qanuna edilmiş dəyişikliklər, platforma operatorlarının da lisenziya tələbinə tabe etdirildiyi ortaya çıxır. Belə geniş çərçivəli lisenziyalaşdırma rejiminin hansı səbəblərdən tətbiq olunduğu aydın deyil. Rəsmilər, məhdud resurslara bağlı olan yayım mediası üçün lisenziyalaşdırma rejiminin müsabiqə əsasında həyata keçirildiyini, digər audiovizual media subyektlərinə isə lisenziyaların müsabiqəsiz verildiyini, bunun formal xarakter daşıdığını bildiriblər, ancaq bu fərq Qanunla aydın müəyyən edilməyib. Bu səbəblərə görə Venesiya Komissiyası, platforma yayımçıları, sifarişli yayım xidməti provayderləri və platforma operatorlarının lisenziya tələbinə tabe olmamasının, yalnız qeydiyyat prosedurunun onlar üçün yetərli olmasının Qanunda aydın ifadə edilməsini tövsiyə edir.

Şura, Qanunun 58-ci maddəsində müəyyən edilmiş müxtəlif səbəblərə görə lisenziyaların qüvvəsini dayandıra və son halda onu ləğv edə bilər (məsələn, media subyektinin təsis edilməsi ilə bağlı tələblər pozulduqda; bir il ərzində ardıcıl otuz gün müddətində yayım həyata keçirilmədikdə və.s.). Lisenziyaların qüvvəsinin dayandırılması və ya ləğv edilməsi, ən sonda baş vurula biləcək tədbir olmalıdır. Rec(2000)23 saylı Tövsiyə qərarında xüsusi vurğulandığı kimi, “xəbərdarlıqdan başlayaraq bir sıra fərqli sanksiyalar mövcud olmalıdır. Sanksiyalar mütənasib olmalıdır, sanskiya tətbiq edilməsi müzakirə mövzusu olan yayımçılar dinlənilmədən qərar qəbul edilməməlidir. Bütün sanksiyalar milli hüquqa uyğun olaraq, səlahiyyətli qurumlar qarşısında mübahisələndirilməyə açıq olmalıdır”. Bənzər şəkildə Venesiya Komissiyası da o qənaətdədir ki, “sanksiyaların “mütənasib və mərhələli” şəkildə tətbiqi prinsipi, Audivizual Şuranın “senzura” sayıla biləcək səlahiyyətlərə sahib olması – media subyektindən yayım lisenziyasını geri almaq səlahiyyəti (…) – baxımından xüsusilə önəmlidir. Audiovisual Şuranın ağır sanksiyalar tətbiq etmək səlahiyyətindən yalnız son çarə olaraq, media quruluşlarını doğru yola yönləndirməyə yönəlik başqa bütün məqbul səylər uğursuz olduğu və yayınların təkrar və ciddi şəkildə ictimai sabitliyi və düzəni təhlükə altına atdığı durumlarda (məsələn, media quruluşlarının azlıqda olan qruplara qarşı qanunsuz zorakılığa çağırışlar yaydığı və ya demokratik ictimai düzənin zorakılıqla devrilməsini müdafiə etdiyi durumlarda) istifadə edə biləcəyi qanunda açıq şəkildə ifadə edilməlidir. Səlahiyyətli qurumlar, digər qanunvericilik aktlarında başqa sanksiyaların da (məsələn, xəbərdarlıq, 1 saatdan 24 saata qədər yayımın dayandırılması və ya cərimə) nəzərdə tutulduğunu, onların tətbiqinin də mümkün olduğunu və beləliklə, qanunvericilikdə sanksiyaların mütənasibliyinin təmin ediliyini ifadə edib. Venesiya Komissiyasına görə, sanksiyaların proposionallığı məhz Qanunun özündə təmin olunmalıdır (məsələn, Qanunun 58.1.6-cı maddəsində nəzərdə tutulduğu kimi lisenziya almaq üçün təqdim edilmiş sənədlərdə yanlış məlumatlar aşkar edilərsə və ya media subyektinin təsis olunması tələbləri pozularsa, lisenziya, müəyyən edilmiş çatışmazlıqların ciddiliyindən asılı olmayaraq ləğv oluna bilər). Bu müddəalar, sanksiyaların mərhələli şəkildə tətbiq edilməsini təmin etməli və lisenziya sahibinin dinlənilə biləcəyi, onun lisenziyasının qüvvəsini dayandıran və ya ləğv edən qərarın yenidən incələnə biləcəyi şəffaf və ədalətli prosedurları nəzərdə tutmalıdır. Məhkəmənin də qeyd etdiyi kimi, prosedural ədalətlilik prinsipi və prosedur təminatlar, yayım lisenziyasının verilməsindən imtina edilməsi baxımından da keçərlidir. Bu, bənzər şəkildə lisenziyaların dayandırılması və ya ləğv edilməsi hallarına da aiddir.